I. Marchas y contramarchas del desarrollo industrial argentino.
A mediados de la década de 1870 se discutían en nuestro país las bases del desarrollo nacional, con posturas a favor de la producción local y otras que pugnaban por el librecambio, en medio de una creciente oferta de granos y carne y un mercado interno que, paulatinamente, mostraba una mayor dimensión. El desarrollo del ferrocarril suponía, asimismo, el auge de distintos polos productivos del interior del país.
No obstante ello, no será sino hasta la primera guerra mundial que la industria argentina se vio enfrentada a un entorno de mayor protección frente al creciente ingreso de bienes importados, que luego se replicaría en el marco de la crisis mundial del 29’. En este marco se manifestaba ya una mayor diversificación de la estructura productiva nacional, a partir del paulatino desarrollo de actividades metalúrgicas y petroleras.
Entre las primeras, empresas como Tamet, La Cantábrica y Siam aparecieron como íconos de un desarrollo sectorial que se convertiría luego en ejemplo de construcción de capacidades de todo tipo a nivel latinoamericano. La creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales apareció, en este sentido, como un factor adicional de impulso, complementada por el accionar de Fabricaciones Militares. Otras ramas industriales que fueron forjando su crecimiento a partir del cierre a las importaciones fueron la industria del cemento y del papel.
El Estado argentino comenzó a cobrar una mayor injerencia en cuestiones económicas, rompiendo con cinco décadas de predominio librecambista, al generar los incentivos para la radicación de diversas empresas extranjeras en el país, dificultadas de importar su producción. De esta forma, se fue dando un nuevo impulso, de mayor significancia, a la sustitución de importaciones, dadas las necesidades de contar con proveedores locales de partes y piezas.
El Censo Nacional de 1946 resume el éxito parcial
respecto a 11 años atrás: de poco más de 40 mil
establecimientos industriales en 1935 la cifra
había crecido a más de 86 mil, para llegar a casi
150 mil en 1954. Ello se tradujo además en una fuerte
creación de empleo en el sector, pasando de 526 mil
ocupados a más de 1,1 millón en 1946 y más de 1,2 millones
en 1954, en gran parte obreros (ver cuadro).
Ya con el gobierno de Arturo Frondizi – que comenzó en 1958 – y luego de la motorización buscada para la construcción de una Argentina con base industrial en la segunda etapa del primer Gobierno de Juan Domingo Perón, las actividades industriales comenzaron a ser el motor de crecimiento de la economía, creando empleo y convirtiéndose en la base fundamental de la acumulación de capital. Durante esos años también se logró forjar en nuestro país una capacidad tecnológica y de saberes técnicos muy destacada en el ámbito latinomearicano. En este grupo se encontraba la industria automotriz, diferentes ramas del sector metalmecánico y el complejo petroquímico. Si bien no existía una gran escala de producción, ya que la producción se destinaba principalmente al mercado interno, y se estaba relativamente lejos de la frontera tecnológica internacional, el escenario fue propicio para la generación de un tejido social y productivo cohesionado con una acumulación de conocimiento significativa. En términos sectoriales, y además de la fuerte presencia del sector de alimentos y bebidas, se destacó el crecimiento de la actividad textil, la aeronáutica en Córdoba, otras ligadas a la defensa nacional, tractores, metales, vehículos, maquinarias y electrodomésticos. También en la división geográfica emergían nuevas condiciones, en particular con los avances en la producción de yerba mate, algodón, frutas, entre otros.
Desde lo institucional, se destacó la creación del Banco de Crédito Industrial Argentino, orientado al financiamiento a pequeñas y medianas empresas, el Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y la Comisión Nacional de Energía Atómica, de fuerte importancia para el rumbo que tomaría desde entonces la investigación científica y técnica.
Pero más allá de estos avances, la fuerte necesidad de importar muchos de los bienes intermedios y equipos para la producción, ante el escaso desarrollo de una industria nacional de base, productora de bienes de capital e insumos industriales, aunado a las restricciones de divisas necesaria para tal objetivo, ponía de manifiesto ya por ese entonces la necesidad de avanzar en un mayor autoabastecimiento en estas áreas, corregido en parte por la inversión extranjera.
En definitiva, y más allá de las distintas marchas y contramarchas que desde allí se sucedieron, lo cierto es que el proceso de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) implicó un notable desarrollo de la estructura económica argentina. Entre comienzos de la década del cuarenta y promediando los setenta, la industria tuvo un crecimiento anual de 5,4%, superior al del PBI (3,8%), llevando la participación del sector de 15 a 30%, implicando no sólo un avance cuantitativo sino también una mejora cualitativa, con una matriz productiva más densa. Si bien la conformación resultante presentaba problemas estructurales, hacia 1974 la Argentina contaba con el sector industrial más desarrollado de Latinoamérica, un desempleo en torno a 4%, un escaso nivel de desigualdad con GINI de 0,36 y una incidencia de la pobreza que no superaba el 5%.
Esta realidad, que no sin problemas acompañó al desenvolvimiento de la etapa, se enfrentó a nuevas condiciones desde la segunda mitad de la década del setenta, donde se verificó un cambio brusco de política económica, basado fundamentalmente en la apertura irrestricta de la economía y la liberalización de los mercados, la utilización de la política cambiaria como ancla nominal y la paulatina desarticulación del conjunto de políticas industriales implementadas durante las décadas previas (que van desde cuestiones tributarias hasta la política financiera). Todo esto estuvo enmarcado por fuertes cambios en el desenvolvimiento del capitalismo a nivel mundial. El hecho destacado fue la ruptura de la convertibilidad entre el dólar y el oro, lo que derivó en la flotación de las principales monedas del mundo, acompañada de un flujo creciente de transacciones financieras entre países, vinculado a una secuencia de reformas institucionales y legales tendientes a liberalizar el movimiento de capitales y los mercados financieros. Paralelamente, se verificó el desarrollo paulatino de un nuevo modelo de acumulación a nivel global, cuyas manifestaciones más evidentes fueron, en primer término, la aparición de nuevos paradigmas tecnológicos (en particular, en materia de información, comunicaciones y microelectrónica, entre otros) y, en segunda instancia, el surgimiento de las llamadas Cadenas Globales de Valor (CGV).
Bajo este contexto, la respuesta local no consistió en aprovechar los acervos tecnológicos acumulados en las décadas transcurridas, enfrentando sus dificultades y orientando la política económica a consolidar el proceso de desarrollo industrial, sino, todo lo contrario, se esbozó un plan de reforma estructural asociado a la apertura de la economía que implicó la desarticulación del aparato productivo.
Ello no sólo alteró la organización económica sino también la ocupacional, verificándose la destrucción de numerosas capacidades, conocimientos, equipamientos y recursos humanos en sectores de alta y media tecnología sin plasmarse como contrapartida una creación simétrica de nuevas capacidades en aquellos sectores intensivos en otro tipo de recursos. En este marco, el subempleo y la informalidad laboral aparecen como un reflejo de un desequilibrio estructural que incluso se fue ampliando en el tiempo.
Se iniciaba así un proceso continuo de des-industrialización de más de tres décadas que culminó con la peor crisis de nuestra historia sobre finales del año 2001. De esta forma, mientras que la industria pasó a representar un 15% del PBI durante a primera década del siglo XX hasta un 28% en los años sesenta se redujo a solamente 16% del PBI. Asimismo, el comportamiento errático que tuvo el tipo de cambio real desde mediados de los 70’, se reflejó en una continua dificultad de establecer el sendero de crecimiento al cual convergían las distintas variables del sistema económico, afectando así la toma de decisiones de producción.
Estos cambios dieron lugar a una nueva organización del aparato productivo, si bien igualmente heterogénea, muy diferente a la observada durante la etapa de industrialización por sustitución de importaciones, con una elevada importancia productiva y ocupacional de un estrato informal sumamente delicado, inestable y vulnerable a las fluctuaciones económicas, que representa no menos del 40% del total de ocupados. En estas actividades, la combinación de bajas escalas de producción y productividad, prácticamente nulo acceso al crédito y condiciones económicas adversas obliga a estas unidades productivas a mantenerse parcial o totalmente en la informalidad, de manera que lo que resulta una excepción en los estratos altos y medio se convierte aquí en regla y condición prácticamente necesaria para su existencia. Esto le quitó conexión e interdependencia a la cultura organizacional y productiva de nuestro país, afectando la creación de empleo y ampliando las brechas sociales por el avance de la informalidad, la pobreza y la indigencia.
La recesión económica iniciada en el tercer trimestre de 1998, cristalizaba el subdesarrollo nacional, socavando la sostenibilidad de un esquema cambiario que alcanzó su quiebre provocando la peor crisis socioeconómica en la historia de nuestro país. Durante esta última fase, el PBI real tuvo un caída anual promedio de 3,2%, ampliada a 5,3% en el caso de la industria, cerrando un ciclo que derivó en altas tasas de desempleo (23%), subocupación (18,6%) e informalidad (49 laboral%) con la mitad de la población bajo la línea de la pobreza y mas del 20% en condiciones de indigencia.
Frente a este contexto de volatilidad y continua pérdida de capacidades sociales y productivas, la respuesta empresarial fue diversa y heterogénea, dando lugar a sectores y empresas (fundamentalmente orientados a los recursos naturales) que lograron articularse con este contexto global y pudieron sortear las recurrentes crisis alcanzando niveles de productividad acordes a las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, los casos exitosos no lograron generar los niveles de demanda de inversión y empleo para hacer frente a la desarticulación del resto de las actividades industriales.
Manuel Belgrano, Productivista
Manuel Belgrano es considerado justificadamente uno de los padres fundadores de nuestra Patria. Su aporte al desarrollo del debate y devenir político de la Revolución de Mayo es ampliamente reconocido y resaltado por el común denominador de la nación argentina. Existe, sin embargo, un aspecto mucho menos conocido de este Prócer de la independencia, relacionado con sus originales ideas económicas, sobre las cuales se ha plasmado –tradicionalmente- una lectura asociada principalmente al librecambismo.
Con todo, un breve examen sobre sus propuestas en esta materia demuestra que, a contramano de lo que generalmente se cree, Belgrano fue un intelectual perspicaz y crítico de las ideas dominantes. Sus aspiraciones, selladas por un pragmatismo constructivo, evolucionaron invariablemente en el marco de una visión estratégica alineada con un proyecto de desarrollo nacional.
En esta línea, comprendiendo que nuestra incipiente industria mal podría competir con el aluvión de manufacturas importadas de Inglaterra, supo idear políticas para aumentar su productividad y brindarle protección. Belgrano fue además un crítico del concepto de ventajas comparativas, desarrollado por David Ricardo, el indiscutido referente de la Economía Clásica. En sus notas se destaca el hincapié en que una política que pierda de vista la importancia de sostener un superávit comercial llevaría al país a una carencia de divisas, elevando las tasas de interés, desalentando la inversión y generando un endeudamiento crónico.
Ideas todas ellas bien alejadas del laissez faire, laissez passer liso y llano que normalmente se le atribuye. Ideas, todas ellas, afines a brindar desde el Estado un marco que incentive el desarrollo productivo, y que podemos encontrar, por tanto, no sólo en sus expresiones más acabadas de mediados del siglo XX, sino también, ya en los padres fundadores de la Patria:
“Las restricciones que el interés político trae al comercio no pueden llamarse dañosas. Esta libertad tan continuamente citada, y tan raramente entendida, consiste sólo en hacer fácilmente el comercio que permite el interés general de la sociedad bien entendida. Lo demás es una licencia destructiva del mismo comercio”. Manuel Belgrano.
II. El patrón de crecimiento en la pos-convertibilidad
En el contexto económico que siguió al quiebre de la rigidez cambiaria de los 90’, bajo un marco macroeconómico que brindó las condiciones para una demanda pujante , la fuerte expansión de la industria ha logrado traducirse en cambios cuantitativos en los indicadores del mercado laboral, mostrando la importancia del sector a la hora de reducir las desigualdades abiertas por el desarme previo del aparato productivo. En la etapa que sigue al quiebre de la caja de conversión las condiciones macroeconómicas operaron, entre otras cuestiones de relevancia, a través de un tipo de cambio competitivo, bajas tasas de interés y un reacomodamiento de precios relativos internos a favor de la producción nacional, fomentando las exportaciones e incentivando un proceso de sustitución de importaciones.
En lo que hace a los factores asociados a este desempeño, tanto la sostenida demanda global de bienes como las mejoras en los términos de intercambio jugaron un importante rol, aunque es preciso destacar que la dinámica macro y microeconómica en Argentina presentó aciertos propios que fueron más allá del buen contexto internacional que acompañó ese período. La nueva configuración de precios relativos dinamizó la actividad económica en los sectores productores de bienes, en particular la industria manufacturera y la construcción, las cuales lideraron el crecimiento.
La recuperación del sector de bienes en general, y el industrial en particular, se encuentra en la base del repunte y el crecimiento de la post convertibilidad. Efectivamente, entre 2002 y 2007 la industria manufacturera fue el sector de mayor contribución al crecimiento del PIB, explicando casi 20% del total. En este lapso la producción industrial creció 64%, quince puntos por sobre el crecimiento del PIB, recuperando participación (19,4% promedio entre 1991-2001, 23% 2002-2007).
Aunque en líneas generales todos los bloques participaron de la expansión, la estructura de los nuevos precios relativos implicó que aquellos sectores intensivos en mano de obra y en ingeniería tuvieran un dinamismo aún mayor. En este sentido, las ramas que durante 2002–2007 tuvieron los mayores crecimientos fueron las de mayores retrocesos relativos durante la convertibilidad: producción textil y confecciones, metalmecánica –excluido maquinaria-, materiales para la construcción, audio y video, maquinaria y equipo eléctrico y automotores. Por su parte, los sectores de mayor crecimiento en los 90’ (y menor caída en la recesión 1998 – 2002) presentaron subas significativas también, y aunque fueron menos pronunciadas, permitieron superar sus máximos históricos; se trata en general de actividades ligadas al aprovechamiento de recursos naturales y producción de commodities, tales como alimentos, insumos básicos, metales, químicos básicos, papel y combustibles (Porta, 2008).
Si bien en un primer momento la producción aumentó sustentándose en una mayor utilización de la capacidad productiva instalada, que contaba con un alto grado de ociosidad con motivo de la crisis, ya entrado el año 2004 la inversión en maquinaria y equipo comenzó a jugar un papel relevante, tornándose el motor principal desde 2005 en adelante.
En materia de empleo industrial, y desde 2002, se crearon más de 450.000 nuevos puestos de trabajo formales, con un incremento del salario nominal por obrero que superó holgadamente la evolución de los precios, dando lugar a mejoras del empleo en un marco de crecimiento del salario real y la productividad. En efecto; las condiciones en el mercado de trabajo, signado por el crecimiento de la tasa de empleo pleno y cierta recomposición real de las remuneraciones, tuvo una visible manifestación en la reducción de la pobreza e indigencia, con marcada intensidad hasta el año 2007.
No obstante, muchos hogares permanecieron fuertemente expuestos a situaciones de vulnerabilidad social, en especial porque sus miembros presentaban una inserción ocupacional endeble, sea esta en términos de la intermitencia entre empleo, desempleo e inactividad, en el tipo de relación social de producción (asalariada o independiente) o por el tipo de actividad o sector de pertenencia.
III. La industria del Bicentenario. Encrucijadas y potencialidades
Sin ningún lugar a dudas la industria que encontró el bicentenario argentino ha asistido a un período de fuerte crecimiento económico y recomposición productiva, demostrando la gran potencialidad que existe cuando las condiciones no son adversas al desarrollo. Sin embargo, sigue latente la consecución de un proceso de desarrollo que permita sostener este desempeño macroeconómico a lo largo de los años.
Resulta impostergable avanzar en una mayor generación de riqueza y de valor agregado no sólo en cantidad, clave del crecimiento, sino también en calidad, llave del desarrollo económico. La economía argentina sigue mostrando muchas de sus deudas históricas, fruto de décadas de desindustrialización y desarticulación productiva. Si bien el peso de la formalidad en el sector se ha ido incrementando fuertemente, y en la actualidad está cerca del 70%, el peso de la informalidad laboral para el total de la economía sigue en niveles elevados, siendo este dato no menor dado que tanto las remuneraciones como las condiciones de los asalariados no registrados del conjunto de la economía se encuentran muy por debajo que las del segmento de trabajadores del sector formal.
La transformación de esta realidad, necesaria en toda estrategia que busque el paulatino aumento de la participación salarial en el PIB, las mejoras en la distribución personal del ingreso y el fortalecimiento del mercado interno, aparece como una tarea de suma complejidad, que requiere del accionar simultáneo en varias dimensiones que incluso se co-determinan.
De esta forma, y a partir de elementos claves como una macroeconomía acorde a la producción de bienes, una adecuada provisión de infraestructura, capital físico y humano, y un entorno institucional de fomento a la producción, la cuestión central pasa por dinamizar el cambio estructural de la economía. En este sentido, un punto central de la agenda futura de las políticas públicas consiste en pensar una estrategia sustentada en el diseño e implementación de un conjunto de instrumentos para impulsar y apoyar un acelerado proceso de desarrollo productivo, entre los que se destacan una re-constitución de los aparatos productivos competitivos en las provincias de menor desarrollo relativo.
Para fortalecer este proceso, la experiencia de otros países rescata los esquemas de asociatividad tipo “clusters” y aglomeraciones territoriales y el desarrollo de proveedores y nuevas firmas, lo que requiere no obstante una alta preponderancia a la aplicación persistente de políticas públicas orientadas a este objetivo, junto a la necesidad de comprender las asimetrías de cada estrato de capital, sus articulaciones, dinámica y problemática peculiar.
En particular, fomentar la formalización de las micro empresas, mejorar y ampliar los programar vigentes para las pequeñas industrias, en particular en lo que refiere las líneas de crédito del Banco BICE, del Banco Nación y de la Subsecretaría PyMe, se constituye como un eje fundamental a la hora de delinear las políticas públicas. De la misma forma, una cuestión esencial es indagar en el segmento de empresas, o grupos de empresas que, por sus características intrínsecas e indicadores de desempeño, refieren a negocios de mediana escala en expansión, aquellas firmas PyMEs que estén alcanzando una escala de su negocio cada vez mayor, y se posicionan en el rango límite de las estadísticas oficiales mayormente difundidas sobre las MiPyMEs. En este subgrupo, que puede denominarse “medianas en crecimiento” o “nuevas grandes”, es posible identificar casos potenciales en donde se puedan gravitar políticas específicas para fomentar su internacionalización, modernización y ampliación de la capacidad instalada.
Estos temas aparecen como el eje de gravitación para la transformación paulatina del patrón de inserción externa, la estructura del empleo y, simultáneamente, la matriz distributiva. Sin embargo, no son pocas las consideraciones que esto último conlleva en el campo de la economía política, por lo que la estrategia de desarrollo se constituye en un proceso que requiere participación activa e inteligente del Estado, en un marco de profundo diálogo social, buscando los consensos necesarios para implementar políticas de planeamiento de largo plazo.
Hacia adelante, el paso del crecimiento al desarrollo supone profundizar los cambios en al menos dos sentidos: diversificación estructural (y regional) de la producción y de la forma de insertarse internacionalmente, como medios para alcanzar las metas de progreso e integración social.
